La gestion des crises par le pouvoir japonais est-elle efficace ?

Le Japon fait partie des pays où le taux de catastrophes naturelles est le plus élevé. Plus de 20 % des tremblements de terre depuis 2004 se sont produits au Japon, dont celui de 2011 qui a provoqué un tsunami dramatique ayant entraîné la mort de plus de 20 000 personnes et la catastrophe nucléaire de Fukushima1.

7 % des volcans les plus actifs de la planète se trouvent dans l’archipel et Tokyo est directement situé au-dessus de trois failles très actives. Mais paradoxalement, cette incertitude permanente liée à la nature, semble avoir aussi produit une culture du « destin », et de « l’endurance » qui pèse sur la prise en charge efficace des catastrophes, notamment en matière de prévention.

En 2013, selon une étude nationale, 30 % des écoles et 40 % des hôpitaux ne respectaient aucune norme antisismique. Peu de familles honorent les consignes recommandant de conserver chez soi un « kit de survie ». Au cours de l’été 2018, alors que le phénomène se reproduit régulièrement, le nombre de victimes mortes dans des inondations massives provoquées par la persistance de pluies diluviennes et la rupture des digues a augmenté.

Si le cas n’est pas propre au Japon, comme l’a montré la catastrophe de la tempête Xynthia en France en 2010, la récurrence et le caractère inévitable des phénomènes catastrophiques dans un pays hautement développé posent des problèmes spécifiques2. Depuis le tremblement de terre de Kobe, qui avait fait plus de 6 000 morts en 2001 et mis en évidence des déficiences majeures dans la qualité des constructions, y compris des infrastructures de transport, des mesures successives sont adoptées, d’une manière toujours réactive.

En 2005, la loi sur les constructions antisismiques a été renforcée et un ministère d’État sur la gestion des catastrophes a été créé pour tenter de mettre en place une meilleure coordination entre les différents ministères. Surtout, les pouvoirs politiques au Japon du Premier ministre et du cabinet ont été raffermis, avec la création d’un Conseil pour la gestion des catastrophes, dirigé par le Premier ministre, qui peut notamment mobiliser les forces d’autodéfense sans autorisation préalable du Parlement, ce qui n’était pas le cas auparavant et avait entraîné un retard considérable dans la prise en charge des victimes à Kobe.

En 2011, lors du tremblement de terre du Tohoku, les forces d’autodéfense ont joué un rôle majeur avec le déploiement de plus de 100 000 hommes sur le terrain. En 2013, une nouvelle loi a été adoptée pour la rénovation des bâtiments qui ne correspondent pas aux nouvelles normes antisismiques. Au mois d’avril 2013, le cabinet du Premier ministre a également mis en place des règles destinées à clarifier les conditions d’évacuation et à encourager les autorités locales à prendre des mesures rapides, au risque d’être accusées de précipitation.

Comme l’a démontré la catastrophe de Fukushima, en dépit d’une prise de conscience réelle, la question de la gestion des crises et de la communication entre les différents niveaux décisionnaires demeure problématique. Si le tsunami a entraîné la catastrophe nucléaire en raison de digues trop basses et de l’absence de confinement, les conséquences dramatiques de cet événement sont essentiellement d’origine humaine.

L’absence d’autonomie d’une agence de sûreté nucléaire indépendante, l’incapacité de l’entreprise Tepco à imaginer un risque allant au-delà des scénarios connus, la crainte de remettre en cause l’autorité et de ne pas respecter l’ordre hiérarchique, l’absence de communication et la volonté de préserver d’abord les intérêts de l’entreprise sont les facteurs qui ont entraîné des dommages ayant profondément impacté l’économie d’une région et d’un pays et, plus globalement, l’ensemble de l’industrie nucléaire dans le monde. À ce titre, la catastrophe de Fukushima continue de poser la question de la capacité du Japon, en cas de crise majeure, à prendre rapidement les décisions les plus efficaces, dans une culture où la recherche du consensus demeure prédominante3.